《大氣污染防治法》修訂：專家為何呼吁“大改”？

 《大氣污染防治法》修訂稿(以下簡稱“大氣法”)在全國人大常委會的二次審議只有短短的一天，但前前后后的熱議與爭論已經持續了至少一個月。歷經國務院法制辦的討論再到全國人大常委會法工委的會議桌，各部委、地方政府、社會各界的紛呈意見盡數博弈其中。
八章三十六頁一百二十五條，涉及立法原則、監管措施、防治手段、達標規劃、法律責任等方方面面，看似枯燥的法條卻連接著生動的現實，關乎每一個人的每一次呼吸。
日前，在各公開媒體上，不少專家發出諸如“延遲三審”“回爐重造”或者“大改”的呼吁。專家們建言，大氣治理中總量控制只是手段而不是目標，環境質量才是目標。如果此次修法中二者法律地位顛倒，像過去那樣不去著重對目標進行考核而是去考核手段，必然出現現在這種減排任務完成，環境質量卻未改善的局面。
多名專家學者在跟南都記者聊起這個話題的時候，都提到：我們不能是為了修法而修法，應回歸本源和公心，明確修法的目的究竟是什么。尤其是在大氣污染的形勢已經十分嚴峻的情況下，能不能通過立法，重新把環境管理的思路和污染防治的基本框架搭建清晰，把措施和權責都明確到位了?
排放標準的困惑
超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求……是哪個嚴執行哪個?還是誰權大執行誰的?
在出租車司機杜榮才的眼里，石家莊是一座再也看不見星星的城市。尤其是到了冬天，道路的可見度越來越差，開車都需要分外地小心。這十年來，霧霾問題幾乎是越演越烈。
“做其他工作的人可能沒這么強烈的感受，但是我們必須得天天在路上跑。霧霾對身體的影響就不說了，關鍵是看不清楚路還容易發生交通事故。”他說，這些年來，幾乎每年都聽說要“壯士斷腕”“鐵腕治污”“洗城凈天”，但是效果確實并不明顯。
“埋頭苦干一個冬，不如老天一陣風?！笔仪f市環保局的一位官員也向南都記者表示了他的無奈。尤其是連續重污染天氣的集中爆發讓他們不得不開始反思，這些年來的上措施減排、抓企業偷排、治理揚塵、限行機動車……怎樣才算做到點子上了，如何才能讓空氣質量實質性地變好起來?
在京津冀地區的人們為著霧霾問題困擾的時候，珠三角的PM 2.5年均濃度值已經基本不算個大問題，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算實現了達標?？墒牵硪环N大氣污染物臭氧的問題卻引起了人們的關注。簡單的說，作為接近地面的污染物的臭氧，除了自然界產生的那部分之外，還有很重要的一部分來源于人為產生的揮發性有機污染物和氮氧化物的相互作用。
揮發性有機污染物和氮氧化物的減排，廣東省都走在了全國的前面，但是奇怪的現象卻在發生：2014年，廣州市氮氧化物的排放量大幅少于2013年，但是臭氧卻增加了10%左右。
“主要污染物”氮氧化物的減排基本憑借電廠等單位上脫硝措施。廣東省環保廳一位官員反問南都記者：“你可以問一下有關部門，單一地控制某種具體的工業源污染物，他們都是高手，他們成天說了這么多理論，搞這么大規模的總量減排，但是他們算出來的總量都跟環境質量不掛鉤的。廣東是最早脫硝的，全國哪有這樣力度脫硝的?沒有吧，氮氧化物減少了那么多，但是我的臭氧卻增加了--- 你叫他們來給我解釋這是為什么啊?”
在大氣污染物的治理方面，感到困惑無措的不僅是各地基層環保官員，中國電力企業聯合會秘書長王志軒算了一筆賬之后，也感到不解：
全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了;但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸;假設要按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸，當然，超低排放要求在時間和地域上有所差別。
實際上火電廠的排放又是什么情況呢?根據中電聯的統計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。
換言之，全行業提前達到了“十二五”減排目標，但是卻遠遠沒有實現達標排放。
“超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求、防治計劃要求(如國十條)、專項規劃要求(如電力發展規劃、清潔生產規劃、國家規劃、地方規劃)、環境影響評價要求……是哪個嚴執行哪個?還是誰權大執行誰的?還是“縣官”不如現管?”王志軒問。
未理順的邏輯關系
不同的減排要求對應不同的核查、監管、考評，不僅造成企業的困擾，也浪費巨大的行政資源-8
王志軒對諸類要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設了煙氣在線連續監測系統，而且都接到了環保部門、電力監管部門、電網調度部門，但為什么這些監測數據不能直接計算得出排放總量而是要另辟途徑專門核算?有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環保部門干脆在關鍵的時間派人輪值監督，環保部門辛苦，企業更加辛苦，這種方式可持續嗎?”
不同的減排要求對應不同的核查、監管、考評，互相之間還沒有邏輯聯系，不僅造成了企業的困擾，也浪費了巨大的行政資源。更為重要的是，基本的管理邏輯是混亂的，一個環保部門卻似乎是分成了幾個部門在各行其是。于是，后續的監管手段、監測數據、收費或問責的依據等，就難免成為一筆自相矛盾的糊涂賬。原本，人們或指望通過立法來理順這層關系，但遺憾的是，迄今為止，總量(二氧化硫、氮氧化物等幾大主要污染物的排放總量)、標準(國家規定的各行業以濃度值為衡量單位的各種污染物排放的限值)、質量(環境中各種污染物的濃度值決定的環境好壞狀況)之間的法理關系仍然主次不分層次不明，由此導致需要“落地”的那些大氣法細節條款也依舊是語焉不詳。
比如說，千呼萬喚出不來的排污許可證管理辦法，究竟應該以質量管理，還是以總量減排為核心來制定?至今也沒有一個明確的說法。
“現在的大氣法文本沒有靈魂，沒有主線。”第十二屆全國人大常委會委員、中科院科技政策與管理科學研究所所長王毅告訴南都記者：“主要在于大氣管理的基本思路、基本關系沒有說清楚，首先是總量控制與達標排放、質量管理之間的關系，然后是政府、企業和公眾之間的關系。政府怎么負責?負什么責?環保部內部就得要先理清，不能這個司出這個想法，那個司出那個想法，法律問題上你得說清楚，以誰為主，或者相互關系是什么?你不說清楚不是沒法落實嗎?”
王毅告訴記者，總量減排如果要提的話，首先應該跟環境質量掛起鉤來;其次，得在有效的污染源清單、源解析等工作相對完善的基礎上獲得數據;再者，要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個“主要污染物”，全國統一來減。因為不同地區的污染結構是不一樣的。
“現在數據也不準確，監測也有問題，消減了多少也不知道。這些條件不完善的時候，把總量控制抬到那么高的高度，然后弄一大堆行政許可，這是有問題的。這我當然不能同意?！蓖跻阏f。
王毅告訴記者，在全國人大常委會的會議室里，參與大氣法修訂稿審議的委員和列席代表來自各個領域，不可能大家都是環保專家，因此提出的意見也是基于各領域的不同視角。在這樣的情況下，很難有強勢到扭轉方向的“多數派”意見?？墒?，他自始至終認為，首先這是環保專業的問題，環保管理的基本邏輯問題得先“說圓了”。
為何呼吁“糾錯”
已被大氣“國十條”舍棄的計劃經濟式的“指標減排”套路，反而在大氣法修法中被新增進去
在大氣法修訂期間，多地的環保局局長告訴南都記者，總量控制規劃的減排任務都完成了，但是環境質量卻未見改善，這種尷尬的局面讓人不得不開始反思過去十年是不是犯了方向性的錯誤，或者至少是事倍功半了。在這樣的窘境之下，環保部已經明確了要“緊緊扭住環境質量改善這個核心統籌開展工作”，大氣“國十條”等行動計劃也已經清晰地將評價標準、考核任務落到各地環境中污染物的濃度值上，不再提“全國計算一個排放總量，然后按指標層層分配到地方”這種事。只是，已經在全國范圍鋪開實施的大氣“國十條”，其諸項要求和法律依據卻尚未與大氣法相銜接。
然而，自我反思和改革也是需要付出成本的。這套總量減排機制是過去十年環保工作最重要的”抓手”，不僅形成了一套體系、一套人馬，而且整個環保系統已經在這上面投入了大量的心力，整個國家也在這上面投入了巨額的成本。它也凝聚著過去十年環保最大的權力---完不成減排任務，國務院通報、限批，企業能否獲得脫硫電價補貼，也是由它說了算……
在這樣的背景之下，已經被“國十條”舍棄的這種計劃經濟式的“指標減排”套路，反而在目前的大氣法修法過程中，被新增了進去，與各地已經展開的工作不能協調一致。
多位基層環保官員告訴南都記者，原本，污染物總量的減少應該是減排的結果，總量控制也只是污染物減排的眾多手段之一。除了總量控制，以達標為要求進行控制、經濟政策刺激減排、調整產業結構等等，都可以是污染物減排的手段。中央政府對地方應該明確提出質量改善的目標和時限，但不應該像以前搞計劃經濟那一套，規定全國各地都必須采用哪種具體的手段來達到質量改善的目標。當這種認識得到越來越多的人認同，自我反省和改革就已經勢在必行。
環保部環境工程評估中心教授級高工周學雙告訴南都記者：“總量控制只是手段而不是目標，環境質量才是目標。如果法律地位顛倒了，像過去那樣不去著重對目標進行考核而是去考核手段，必然出現現在這種狀況：減排任務完成了，結果卻體現不到老百姓的直觀感受上來。這個就是必須得到糾正的?！?br />周學雙告訴記者，清潔的空氣作為任何人不能隨意預支的公共資源，應當立法予以保障，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也提得很明確，要“設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，任何開發活動都應該限制在資源環境承載能力之內。”嚴守環境質量底線，要將大氣、水、土壤等環境質量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環保責任紅線。并且，《意見》也提出要“建立嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度”。
“這些精髓在大氣法中應該充分體現。”他說，在這種情況下，一個企業能不能在一個地方建設，或者說能允許排放多少污染物，已有的企業應該怎樣來減排，都應該以區域環境質量的底線來衡量和倒推。
大氣法第二次審議之前，在全國人大法律委、環資委和法工委今年5月8日召開的座談會上，環境規劃院副院長兼總工王金南闡述了要“明確清潔空氣目標，支持環境管理轉型”的建議。他提出，環境治理要以改善大氣環境質量為目標，將大氣污染對公眾健康的影響和大氣污染治理健康效益貫穿到整部法律。在會上，他就提出：只有在達標排放不能實現大氣環境質量改善目標的前提下，才可以進行總量控制。
王金南告訴記者：“高喊環境質量管理需從該法修訂開始，要為環境管理轉型提供法律保障。要把政府、企業、公眾三主體的責任明確出來。目前草案中總量控制描述有邏輯錯誤，也得改過來。否則一錯再錯，貽害無窮。”
監管體系需轉型
監管方式如不調整，環境管理就難免陷入現在這種“撞大運”的管理邏輯
周學雙告訴記者，這一基本法理關系的確定和減排思路的調整，關系到整個環保管理'頂層設計'的搭建，關系到環境執法、環評等方方面面的改革。
周學雙舉例說，比如環評，一個地方能不能建化工廠，不應該由分給一個地方的排污指標和環評的行政審批來說了算。環評本應該是企業為自己的投資行為負責的一份技術評估報告，環保部門就是對企業的排放行為做好監管和執法。以質量為核心的管理，其實很簡單：如果一個企業忽視了環評，一建成投產就超標，或者發現區域的環境根本容納不了自己的排污，發生了質量的惡化，那么企業就應該自行承擔投資損失;如果地方政府對環境質量負責的考核落實到位并且嚴格執行，那官員也就不會只為G D P而對這樣的企業進行縱容包庇。
因此，從這個意義上講，污染物的達標排放還只是底線，是任何一個企業在環境容量最寬松的地方也必須得恪守的排放要求。如果是在環境質量本身已經不達標的地方，那就只能做減量而不能再做增量。
“比如說新建火電企業，如果要建在京津冀大氣污染已經很嚴重的一個市，那即便是達到比標準更嚴的'超低排放'要求也是不行的?！敝軐W雙說：“這種情況下，地方如果非要建，就必須得進行優化調整，比如關掉幾個小電廠，減少20萬噸的排量，然后上一個大的，增加10萬噸，只要環境是在逐步改善就是可以的。在質量沒有改善的情況下不應該有所謂的排污權交易，更不能拿著賬面上的減排指標做數字游戲式的騰挪?！?br />明確了環境質量的核心以及企業排污的底線，監管的方式也得有所調整。環境監察系統一位管理人員告訴南都記者，一個廠一年接受幾十次各種檢查，有時候環保局還在各廠“蹲點”的做法并不可持續。首先，是基層的行政資源有限，一個市動輒幾百家排污企業，一個環保局能有幾十個執法人員就很不錯了，要全靠“貓捉老鼠”的方式來監管效率極低，何況，沒有任何一個國家可以靠政府自己對所有企業的所有污染物進行監控。其次，大氣污染與水污染、土壤污染還不一樣，企業偷排偷放，“電鈕一關，三分鐘煙消云散”，執法人員很難取證，更難實現新環保法說的“按日計罰”。
在這種情況下，周學雙說：“有必要參考發達國家規范化、精細化管理的做法，建立排污者自主監測并主動申報的排污臺賬制度，包括在線監測的原始數據，更要包括各類手工監測數據和可以驗證企業排放情況的有關其他數據，然后由環保部門來審計，排污臺賬不符合要求或記錄有缺失的，要依法處罰。這個制度最大的好處是可以管住環保部門不在場的時候，也把企業的守法責任落實到位，更能充分發揮市場機制的作用，甚至帶動環保產業的發展。否則，環境管理就難免陷入現在這種'撞大運'的管理邏輯---你環保部門來測啊，測出來超標我認罰，沒測出來就是你環保的失職?！?br />只是，要建立污染物排放的臺賬和審計制度也會有很多改革阻力。該管理人員告訴南都記者，首先，這個制度不僅針對幾種主要污染物，而是排放標準所涉及的所有污染物。一般企業沒有專業監測能力的，就必須向第三方購買監測服務，這對目前傳統的監測體系是個巨大的沖擊;其次，這會跟總量控制的那一套臺賬相沖突。比如說火電廠的自動在線數據幾乎可以代替或等同于這個臺賬，但為什么火電企業的監測數據不能直接用來計算排污總量呢?就是因為沒有依法對企業臺賬進行審核的法律規定，更沒有企業自動監測原始數據一旦殘缺應該如何處罰的法律規定。
“大氣法的立法，就應該為管理體系的改革賦權并指清楚方向，不應該再讓兩相矛盾的管理架構繼續內耗下去?！敝軐W雙說。
學者建議增法律條文
專家建言，在“以質量為核心”的指導下，修訂稿卻遺失了對質量管理的具體規定
中國政法大學教授王燦發告訴南都記者，與民訴法、刑訴法等專業的強勢不同，環境法的學界力量比較薄弱，我們雖然提了很多意見說這個草案這里不好那里不好，但是卻沒有像其他法律那樣貢獻出“專家稿”。王燦發比較關心公眾的“清潔空氣權”，以及公眾對政府、企業進行有效監督的權利如何得到落實。但在語焉不詳的文本里，或者是責權不清的條款上，社會公眾很難獲得有效參與的路徑。
比如說，面對“區域二氧化硫完成減排10%，氮氧化物完成減排8%”或者是“新建項目獲得10萬噸二氧化硫排放指標”這類的表述，公眾很難去核實其數字的對錯，也難從具體的環境中得到印證。但是如果環境的質量是唯一的考核目標，政府沒有按承諾實現環境質量的改善就是失職，那證據就可以信手拈來---你承諾上半年PM 2.5年均濃度值降到35微克每立方米以下，但是現在數字出來了是50微克每立方米--- 于是人人皆可實現監督。
在理順思路、明確核心的情況下，法律條文應該做怎樣的增刪才合適?南都記者征詢了多位代表、專家以及環保系統工作人員的意見和建議并進行總結，發現在“以質量為核心”的指導下，在地方政府對轄區環境質量負責的原則之下，目前的大氣法修訂草案遺失了對質量管理的具體規定，以及由此延伸開來的相應內容。建議增加的內容諸如：
第一，規定國務院制定全國大氣污染防治的規劃，并且明確各省、市、自治區大氣環境質量改善的目標和重點。第二，授權環保部會同有關部門，對各級政府落實大氣污染防治規劃的情況進行考核，并將結果公開。第三，對未能通過環境質量目標考核的地方政府，環保部門要會同組織部門、監察部門，對政府負責人進行約談;對工作失職，履職不力，或者人為干預和造假，造成重大污染事件或者環境質量明顯惡化的，要依法追究其責任。第四，逐步建立企業排放的臺賬制度，企業主動對許可排放的所有污染物進行連續監測并定期向環境主管部門提交，對臺賬的準確性負責，環保部門對企業開展必要的監督性監測并對企業提交的排放數據進行審核。第五，經環境保護部門有效性審核合格的污染源自動、手工監控數據，可以直接作為環境行政執法依據，對臺賬不符合相關要求或無故缺失的進行處罰。第六，市級以上人民政府應當組織編寫污染物源清單并動態更新，并定期開展源解析工作，為區域污染物排放控制提供科學依據。在此工作基礎之上，在達標排放不足以滿足空氣質量改善的前提下，以進一步嚴格排污許可的形式進行污染物的進一步減排。

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